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浅谈县级地方政府年度绩效评估指标体系的构建与应用
发布日期:[2017-03-27] 【字体:

政府绩效评估,是政府自身或社会其他组织通过多种方式对政府的决策和管理所产生的政治、经济、文化、环境等短期或长期的影响和效果进行定量定性的分析、比较和评价。政府绩效评估具有监督政府行为、规范行政行为、提高行政工作效能和改善政府形象等作用,受到各方的重视,是现代公共管理的前沿课题。

在政府绩效评估体系中,指标框架构建是核心问题,指标的设定决定或导向了政府工作的主要内容和努力方向。

本文的县级地方政府年度绩效评估对象主要是县(市、区)级政府,估主体主要是设区市级政府,以年度工作实绩为关注点,采取的是同体评价方式,属于一种内部评估,即上级(设区市级)政府对其下级若干个县(市、区)级政府的工作绩效做出评估和评价,是政府部门为提高自身的效率和责任而进行的自律式评估,倾向于对政府活动及其结果的评估。本文立足于福建省县级政府绩效评估的实际情况,总结厦门市区级政府开展的绩效评估实践,结合实际操作探索提升县级地方政府绩效评估指标体系的设计方法和考评技术。

一、构建指标体系

构建绩效评估的指标体系,首先应该确定评估体系的维度。维度也称模块,是对评估范围的类型划分,通过维度区分,可以使评估层面更条理,使评估标准更直观。指标的界定,从理论意义上描述,是一种反映事物性质的量化确定手段,指标可看成是维度的直接载体和外在表现,指标可以进一步细化。最终形成x个维度下涵盖了n个一级指标、而n个一级指标下涵盖了m个二级指标的总体框架考核体系。

建立一套衡量县级地方政府绩效的科学指标体系是考核的首要环节也是关键环节,构建原则可归纳为以下几条:

(一)指标体系完整性与可行性相结合的原则

县级地方政府是能够在宏观上引导本地产业在可持续发展的框架下系统有效运行的组织。这就要求评估指标体系需要具备完整性,要能够综合反映一个县经济社会发展的全貌,而不能只侧重某一方面,这样才能全面真实反映政府绩效,才能使评估活动得到公众的支持及被评政府的认同。此外,指标的设计和操作之间存有一定距离,必须要兼顾指标的可考核性,即可以得出最终考核结果并进行排名分析。

(二)以政府职能的科学界定为前提设置指标的原则

指标设置要强调县级地方政府职责,避免存在“越位”现象,就是说,县级政府有足够的能力控制某个指标所指向若干个管理因素的绩效结果。也就是说,假如县级政府不能控制某个管理因素的绩效结果,那么将此管理因素对应的指标作为绩效评价指标就是不合理不科学不必要的。

(三)程序指标和结果指标合理设置的原则

过程的测评有助于改善政府治理,但更为重要的是行政结果的测评。不仅要考核县级地方政府制定了哪些政策措施、做了哪些具体工作,更要考察、评估政策措施和具体工作的实际效果,即经济与社会等方面是否、多大程度上发生了良性变化?

(四)共性指标与个性指标合理设置的原则

就国际经验看,政府绩效评价的共性指标要素主要有:经济指标,一般指管理项目中占用资源的水平;效率指标,关注政府资金、人力的投入与产出比例;效果指标,通常指公共服务实现程度;行政能力指标,把政府效率和效益结合起来的衡量指标;公正指标,指接受公共服务的团体和个人都受到公平的待遇以及社会弱势群体同等享受公共服务的补偿机制。

个性指标是根据各县级地方政府地理区位差异、历史发展差异、规划发展差异等,从各县级地方政府管理工作的客观实际情况出发进行设置的。目前厦门市区级政府绩效评估指标体系的设置情况,共性指标(统一考评指标)约45个,个性指标(分区考核指标)约15个,比例为31。所谓分区个性指标呈现方式有三种,第一种是各区都有此项工作而工作量(工作责任)有所不同;第二种是某几个区都有此项工作而工作量大体相同;第三种是某几个区都有此项工作而工作量有所不同。

(五)总体优化调整原则

一是增加紧迫指标。根据辖区内年度发展面临的、急待政府解决的问题,提练出相关指标,如考虑环境问题严重的实际情况,必须将生态环境具体指标如小流域整治作为考核政绩的重要参数。二是删减权重叠加指标。进一步检验指标体系内部各个指标之间的关联度,将总体或计算因子相似相近的指标进行归类,根据重复考核的程度进行筛选。

二、确定权重

维度、一级指标、二级指标的权重反映了不同评价指标在整个评价指标体系中不同层级的相对重要程度;权重的赋值合理与否,对评价结果的科学合理性起着至关重要的作用;个别时候,某个二级指标的权重发生变化,将会影响某类一级指标代表的工作项目、某个维度代表的管理因素、甚至整个评价结果。因此,权重的赋值必须强调科学性,这就要求寻求合适的权重确定方法。

(一)主观赋权评价法

由于客观赋权法的计算方法大都比较复杂繁琐,基于现实情况是:上级(设区市级)政府对其下级(县、市、区级)政府比较熟悉,工作联系紧密,日常互动频繁,因此建议采用主观赋权评价法,即采取定性的方法先由部门专家、业务骨干根据累积经验和当年工作主次安排进行主观判断而得到初步权数,再通过讨论会、征求意见、不同层级考核指标权重排名比较等方式来依次确定各维度、一级指标、二级指标的权重。

(二)层次分析法

县级地方政府年度绩效评估面临的是一个由相互关联、相互制约的众多因素构成的复杂经济、社会管理系统。在考核体系权重的整个分配过程中,使用层次分析法比较妥当,层次分析法的特点是在对复杂问题的影响因素和内在关系等进行分析判断时,逐步由粗到细、由包括到被包括,利用较少的定量信息使决策的思维过程数学化,由维度到一级指标到二级指标分层次逐步确定权重,将多目标、多准则、无结构特性的复杂考核体系分三步进行剖析,每一步都缩小了分析范围,加大了区分、排列考核内容相对重要程度的可能性与准确性。当然,层次分析法也有其局限性,主观因素的影响较大,很大程度上依赖于参与评审人的经验,虽然结果一定能排除参与评审人评审过程中的严重非一致性,但却无法排除评审人可能存在的严重片面性。

就厦门而言,共性指标(统一考评指标)与个性指标(分区考核指标)的权重之比为850150,统一考评指标建议采用层次分析法;分区考核指标权重的确定则以分区个性指标的三种类型相关,与指标对应的各区工作相对重要程度相关,综合平衡的结果必须使得各区个性指标权重之和完全相等,都为150分。

三、考核方法

具体考核方法的选择、确定因上级(设区市级)政府及其各政府部门管理情况而异,考核方法存在多样性,建议以客观性较强的数理计分方法为主,以目标考核方法和直接采用得分法等为辅。如果某个二级指标考核评分连续几个考核年度各县(市、区)级政府得分均为满分,下个年度设置指标体系时将充分剖析其满分原因,考虑予以删除或降低权重。

(一)数理方法

厦门市区级政府绩效评估采用的数理方法是功效系数法。对每一项二级评价指标以各区中最大值为上限,以各区中最小值为下限,计算各区每一项二级评价指标以最大值为目标值的实现程度,从而计算出各区的每一项二级指标的分数。各二级指标分数分类汇总出各一级指标和各维度的得分,进而排出各区名次。

二级评价指标按其性质不同,分为正指标和逆指标;正指标是指标值越大,绩效越好的指标,如社会消费品零售总额增长率等指标;逆指标是指标值越小,绩效越好的指标,如行政成本增长率等指标。评价指标按其反映内容不同,分为水平类指标和速度类指标,如第三产业增加值占GDP比重和第三产业增加值增长率等指标。

1.指标指数化

为了避免个别年度、个别区极端值对考评结果的影响,同时为了综合反映各区近年来的发展水平、以及各区当年水平与全市平均水平的比较,除却指标口径经常变化的指标,多数二级指标并非采用当年值而是采用综合加权指数进行功效函数计算得分。

正指标综合加权指数的计算公式:

A区某一项二级指标综合指数=(该指标当年值÷该指标本区标准值)×60%+(该指标当年值÷该指标全市标准值)×40%

逆指标综合加权指数的计算公式:

A区某一项二级指标综合指数=(该指标本区标准值÷该指标当年值)×60%+(该指标全市标准值÷该指标当年值)×40%

 “本区与本区标准值比”的指数反映了本区近两、三、四年来自身发展的进步程度,“本区与全市标准值比”的指数反映了当年各区对全市发展的贡献程度;按照“与本区标准值比”的指数和“本区与全市标准值比”的指数分别占60%40%进行合成的综合加权指数反映各区的发展水平,表明综合指数较侧重于各区自身发展是否进步以及进步的程度。

速度类指标计算综合指数时必须采用发展速度。

发展速度=增长速度+1

发展速度(%=增长速度(%+100

2.标准值多样化

某一项二级指标本区标准值的计算方法:

“前三年加权平均值”:按前三年数据由近及远按50%30%20%的权数加权平均,计算公式如下(假设考核年度为2015年,下同):2015年某指标A区标准值=该指标2014年当年值×50%+该指标2013年当年值×30%+该指标2012年当年值×20%

“前两年加权平均值”:按前两年数据由近及远按60%40%的权数加权平均,计算公式如下:2015年某指标A区标准值=该指标2014年当年值×60%+该指标2013年当年值×40%

“上年数据”:计算公式如下:2015年某指标A区标准值=该指标2014年当年值

“全市标准值”:计算公式如下:2015年某指标A区标准值=该指标2015年全市当年值

3.分数设定范围化

A区某项二级指标的分数和名次是根据该指标形成的综合指数在各区的分布情况,采用功效系数法计算得出,计算公式如下:

2015A区某项二级指标分数

=该项指标权重×0.6+该项指标权重×0.4

 

A区该指标的综合指数值-该指标综合指数的各区最小值

×——————————————————————

 该指标综合指数的各区最大值-该指标综合指数的各区最小值

 

在功效系数法的公式运用中,0.40.6只是一个常数,这个常数主要取决于使用者的设计思路,也可以是0.30.70.20.8等。在厦门市区级政府绩效评估考核中,默认所有区所有采用功效系数法考核的二级指标最低限度都能得到传统意义上的及格分,即该项指标权重×60%的分数。

其优点:一是指标分数取值范围设定为[该项指标权重×0.6,该项指标权重];二是可以利用系列Excel工作表编制简易计算程序从而减少评价工作量、降低出错率。

但是功效系数法也存在不足:一是参与评价的区必须足够多(≥5个);二是每个指标都要收集、审核所有区近年来的全部数据,缺少或错误一个数据,所测算出的分数都有可能受到影响,从而影响准确性;三是评价值容易受极端值的影响,当某个指标各区中指数最优值与最差值的差距很大时,将致使处于中间区域的大多数区的得分差距不明显,失去了评价的作用和意义。

具体以“社会消费品零售总额增长率”这项二级指标分数的测算过程来说明功效系数法的运用,相关数据制表计算如下:

2015年二级指标社会消费品零售总额增长率分数的测算

指标权重=102015年全市值为8.9%

 

2012

2013

2014

2015

与本区比指数

与全市比指数

综合指数

 

 

A

B

C

D

E

F

G

 

H

思明区

4.1

4.1

3.1

6.2

1.0251

0.9752

1.0051

 

7.63

湖里区

11.7

15.8

13.5

5.2

0.9242

0.9660

0.9409

MIN

6.00

海沧区

20.1

24.2

21.5

15.8

0.9489

1.0634

0.9947

 

7.37

集美区

17.2

19.7

19.4

17.5

0.9870

1.0790

1.0238

 

8.11

同安区

11.8

8.3

10.2

20.3

1.0941

1.1047

1.0984

MAX

10.00

翔安区

41.2

-0.6

8.2

6.5

0.9495

0.9780

0.9609

 

6.51

 

E=(D+100)/(C*0.5+B*0.3+A*0.2+100)

 

 

 

 

 

F=(D+100/(8.9+100

 

 

 

 

 

 

 

G=E*0.6+F*0.4

 

 

 

 

 

 

 

 

H=10*0.6+10*0.4*(G-0.9409)/(1.0984-0.9409)

 

 

 

                         

(二)目标考核方法

目标管理法(MBO)是一种综合性的绩效管理方法。目标管理法由美国著名管理学大师彼得·德鲁克提出。目标管理是一种领导者与被领导者之间的双向互动过程。彼得·德鲁克认为,并不是有了工作才有目标,恰恰相反,是有了目标才能确定具体工作。上级(设区市级)政府及其各政府部门确定目标后,必须对目标进行有效合理的分解审查,最有效的方法是确定具体的目标数值,考核年度结束后则根据目标的执行、实施、完成情况对下级(县、市、区级)政府进行考核、评价,得出分数。其要工作步骤有二:第一,目标的科学量化需要丰富的部门或领域工作经验;第二,科学的计分方法可以保护甚至推动目标的引领作用。这种与目标管理责任制相结合的传统绩效考核方法,采用的是实际值与目标值的差距进行计分,因此,需要权衡利弊,是选择使用实际值与目标值的绝对差额进行比较计分还是选择使用实际值占目标值的百分比进行比较计分。

(三)直接采用评分法

现阶段,各设区市政府、县级地方政府一般都有各自的宏观发展主题或战略目标,个别发展主题暂时没有匹配的量化指标,只能够以一整套考核办法进行评价计分从而来评价各区该目标指标的综合进展状况。这样,可将综合评价分数以权重为满分进行换算直接纳入县级地方政府年度绩效评估中。

四、县级地方政府绩效评估指标体系考核的局限性

(一)同体评价的局限性

参与设置下级政府绩效评估指标的上级政府部门往往相对较多,而部门之间往往既有协同又有制约,有时在指标与权重的选择上较难达成共识,这使得政府绩效评估往往不是一个简单的技术过程,而很可能变成一个政治过程,与权力配置的基本制度相关。

(二)目标指标评价的局限性

针对政府绩效目标完成指标的测评,年初具体明确应该做些什么,做到什么程度,但次年考核时,实际情况往往会有所变化,或者年初目标的设定就已经偏离正常发展区间,使得考核不可能避免地带有不同程度的主观随意性。

(三)“无限政府”考核引发局限性

转型时期政府经济、社会职能仍然过于宽泛,牵涉的事务具体而庞杂甚至琐碎,许多业务、职责超出了政府的实际执行能力,这种职能现状导致政府绩效指标设置日益纷繁复杂,传导副作用于不少地方政府和干部,疲于应付绩效考核,反而不能集中精力管好政府应该管的事情。

政府的职能定位应该是合适的,所谓合适,则指政府职能符合两方面标准,一是社会有普遍性诉求,二是政府有能力胜任,或者政府的治理具有相对市场调节的明显比较优势,或者政府治理的制度效益大于其运行的成本和产生的负面影响。

(四)成果评价的局限性

当前,建立和实施科学的县级地方政府年度绩效评估的指标体系尚需更深入和全面的研究。要真正发挥地方政府绩效评估指标体系对县域经济社会发展应有的导向作用,仅仅建立起科学的指标体系是远远不够的,还必须健全加强政府绩效评估的组织、宣传、回访、分析、奖惩系统。

五、建议

县级地方政府绩效指标的评估体系从评估主体、评估办法、评估成果运用等方面均存在一定局限性,在实际工作中,要在客观、公正、公平的总原则总方针框架下,随政府各部门职能范围的收放而收放;适时引入政府之外第三方的指标评估;个别采用目标考核方法的指标,其年度目标的设定可以借鉴行业协会或专家学者的建议意见;评估成果运用之前增加对部门评估过程抽查回访环节。挑战、克服局限性,逐步地提升县级地方政府绩效评估指标体系的考评水平。

 

 

执笔:蔡晓鹏